DE LINEAS Y SERVICIOS

De acuerdo con el Reglamento del Sector Ferroviario, y lo cito solo para establecer una definición generalmente aceptada y presente en el BOE, la linea ferroviaria es: 

La parte se la infraestructura ferroviaria que une  dos puntos determinados del territorio y que está integrada por los siguientes elementos: plataforma de vía, superestructura como carriles y contracarriles, traviesas y material de sujeción, obras civiles como puentes viaductos y túneles, e instalaciones de electrificación, de señalización y seguridad y de telecomunicación de la vía, caminos de servicio, y los elementos que permiten el alumbrado

De acuerdo con la misma norma, se entiende por transporte ferroviario:

El realizado por empresas ferroviarias empleando vehículos adecuados que circulen por la Red Ferroviaria de Interés General 

Además: 

El transporte ferroviario es un servicio de interés general y esencial para la comunidad y puede ser de viajeros y mercancías

Sin duda se preguntarán a qué viene iniciar este post con el recordatorio de algo evidente y que todo el mundo relacionado con el transporte conoce. Es decir, que una cosa es la infraestructura y otra los servicios de transporte o por simplificar los "servicios".

La cosa viene a cuento de lo siguiente. Ya se sabe que en este momento de aguda crisis económica cuando es necesario ajustar los gastos públicos, han aparecido muchas reflexiones y comentarios sobre la pertinencia del gasto en determinadas infraestructuras, juzgando si su realización ha respetado los principios de eficiencia y sostenibilidad o si  en definitiva se ha tratado de lo que, con un cierto desahogo, se llama despilfarro.

Entre las infraestructuras mas cuestionadas están las que sirven de soporte a la prestación de servicios de pasajeros mediante trenes de alta velocidad. No es que no se hayan cuestionado otras infraestructuras, como determinadas autovías o aeropuertos, pero cabe convenir que si se realizara una clasificación de las más criticadas, probablemente las infraestructuras que sirven de soporte a los servicios AVE ocuparían los primeros lugares.

No voy a entrar aquí en lo más o menos fundado de las críticas, ni el por qué se hace tanto énfasis en ellas, ni qué intereses están detrás. Ello daría para un debate más profundo que esta nota, que solo quiere aclarar un malentendido.

El cual malentendido parte de un evidente error de comunicación de Renfe Operadora. No me importa criticar a mi antigua empresa, entre otras cosas porque cuando se produjo el error yo era precisamente su presidente y por tanto el último responsable.

La cosa fue así: al inicio de la puesta en servicio de la línea  de alta velocidad Madrid- Valencia y Madrid -Albacete, y por razones no estrictamente comerciales, se decidió ofertar, a título de prueba, unos servicios directos  de alta velocidad entre Toledo y Albacete. Es decir que un viajero podría desplazarse entre ambos puntos sin necesidad de hacer transbordo aunque, eso sí, pasando por Madrid.

Como era de esperar el servicio resulto un sonoro fracaso, y como no dejaba de ser una prueba, se decidió suprimirlo como servicio directo, de modo que quien quisiera viajar de Toledo a Albacete, debería transbordar en Madrid. Eso fue todo. El error estuvo en que el portavoz de Renfe se dejó llevar por un cierto entusiasmo comunicativo e hizo demasiado énfasis en que solamente utilizaban el servicio directo una media de 9 pasajeros diarios. Es decir, hizo demasiado énfasis en los 9 pasajeros y demasiado poco en los servicios directos.

Como pudimos comprobar con cierto horror al día siguiente, parte de los medios de comunicación recogieron la noticia de que "se había construido una línea de alta velocidad entre Toledo y Albacete que era utilizada por 9 viajeros", con lo que la tal línea seria un "elefante blanco" más a añadir al museo de los horrores del despilfarro hispánico en materia de infraestructuras.

Intentamos deshacer el error, pero ya se sabe que siempre es muy difícil que la realidad desplace a  la interpretación mas colorista de la misma. Un ejemplo claro de esa dificultad nos lo muestra el hecho de que visitando hace poco un blog, de estos que enumeran despilfarros en infraestructuras, apareció ¡oh maravilla!, la línea Toledo- Albacete, que, según se decía, se habría construido para transportar 9 pasajeros diarios, y lo que es peor, se afirmaba que se había terminado cerrando, con lo que daba a entender que en las llanuras manchegas languidecían carriles, túneles y viaductos sin ninguna utilidad práctica. ¿Ven a lo que conduce confundir infraestructura con servicios?

Ni la línea Toledo- Albacete se ha cerrado, ni por supuesto nunca se han transportado sobre ella únicamente 9 pasajeros diarios.

La línea Toledo Albacete consiste en los siguientes tramos de infraestructura:

1. Toledo- Bifurcación de la Sagra (donde se une con la linea Madrid- Sevilla - Malaga) que soportó servicios que transportaron 1.496.000 viajeros entre Madrid y Toledo en el año 2011

2. Torrejón de Velasco -Bifurcación de Motilla del Palancar ( donde se separan las líneas a Valencia y a Albacete), que transportó 3.264.601 viajeros en 2011

3. Bifurcación de Motilla- Albacete. que transportó 1.193.322 viajeros en el año 2011

Por otra parte esta previsto que en este mismo año (2013) la infraestructura de alta velocidad llegue a Alicante desde Albacete, con lo que es más que previsible que se produzca un incremento en el uso de la línea del orden de 1.000.000 de pasajeros más que también tendrían que utilizar la supuestamente cerrada línea Albacete - Toledo.

Habrá quien probablemente  opine que incluso estos son pocos pasajeros para tanta inversión y que bien podían haberse dedicado los recursos destinados a llevar el Ave a Valencia y a Alicante a otros propósitos. La discusión de estos planteamientos nos llevaría mucho más lejos que la pretensión de este escrito. Y conste que no rehuso en absoluto entrar en ese debate.

Lo único que he intentado hoy es demostrar  los errores de juicio a que pueden conducir interpretaciones apresuradas.

Teófilo Serrano

LA REFORMA DE LAS PENSIONES

A la espera de conocer con más detalle las propuestas sobre reforma de las pensiones, que al parecer, ha elaborado el Ministerio de Trabajo, para ser sometidas a una comisión de expertos, algunas de las ideas esbozadas por los medios de comunicación me sugieren estas reflexiones.

El núcleo básico de la propuesta, parece consistir en calcular la suma de las aportaciones realizadas por cada trabajador a lo largo de toda su vida laboral que, una vez convenientemente actualizadas, se dividirían por los años de  esperanza de vida del pensionista para calcular la cuantía de la pensión anual.

En definitiva se trataría de individualizar cada pensión con el fin de adecuar lo recibido a lo cotizado y esto manteniendo el sistema de reparto. Esto de mantener el sistema de reparto es una contradicción con lo que se propone. El sistema de reparto se basa en que el trabajador paga con sus cotizaciones las pensiones de los pasivos del sistema y confía en que en el futuro los entonces activos actúen con el de la misma manera. El cotizante no es dueño de sus cotizaciones sino que el hecho de cotizar le habilita para recibir su futura pensión pagada por los cotizantes futuros. Por otra parte el hecho de mantener el sistema de reparto  ocasiona que las aportaciones del trabajador no produzcan ningún rendimiento a lo largo de los años, puesto que han sido “invertidas” en pagar las pensiones de los activos.

Creo  que la referencia al sistema de reparto se presenta pura y simplemente para no despertar mayores suspicacias, pero el fundamento del método propuesto encaja mucho más con el sistema de capitalización y creo que se realiza con la intención clara de favorecer el desarrollo de pensiones privadas basadas en aquel sistema. Verán por qué.

Una vez que cada trabajador conoce la cantidad de que dispone para su futura pensión resulta viable autorizar que, si lo desea, pueda retirar esta cantidad del sistema público para integrarla en un plan privado de pensiones. Se le dirá que sus fondos en el sistema privado producirán mayores rendimientos que en el público y se favorecerá que las empresas coticen por el trabajador  al sistema privado.

Como ven la reforma planteada constituye la condición necesaria para el florecimiento de un nuevo y próspero negocio  basado en  las pensiones privadas para el que el sector financiero se prepara a participar.

Existe el problema del pago de las pensiones ya devengadas en el sistema de reparto si los cotizantes retiran sus fondos para integrarlos en el sistema privado. Ahí aparece la segunda pata de la propuesta. La rebaja de las nuevas pensiones causadas y la no revalorización delas antiguas.

El objetivo buscado no es tanto el de la sostenibilidad del sistema público, cuestión esta que depende más que nada del crecimiento del PIB y del empleo, cuanto el deseo de abrir más hueco a los planes de pensiones privados en aquella teoría ya antigua de los tres pilares que se manejó en los años 80 del siglo pasado y que rápidamente refresco

Los tres pilares del sistema de pensiones consistirían en:

Un pilar no contributivo destinado a cubrir situaciones de necesidad y situado en torno al 75% del salario mínimo

Un pilar contributivo basado en el reparto y que cubriría en torno al 45-50% de la  última base cotizada

Un tercer pilar privado basado en la capitalización

Como ven el modelo propuesto camina en esta dirección. Al individualizar las aportaciones y rebajar las cuantías finales de las pensiones públicas permitirá de forma paulatina ir transfiriendo cotizaciones del sistema público a los planes privado abriendo así una estupenda perspectiva de negocio.

El problema está en que las maravillas ofrecidas por los planes privados de pensiones, lo son a base de asumir riesgo, riesgo que seguramente nadie se molestará en explicar debidamente a aquellos que decidan trasladar su pensión al sistema privado. Como tampoco se les dirá que los gastos de gestión de los sistemas privados están muy por encima de los del sistema público. Me temo que la historia de las participaciones preferentes puede resultar un juego de niños, cuando aparezcan nuevas crisis financieras.

Teófilo Serrano

Abril 2013

MAS SOBRE CONCURSOS Y SUBASTAS

 

Atendiendo al interés despertado por este asunto, como consecuencia de la amabilidad de Manu de Lucas de acoger mi artículo en su blog, me permito añadir algunas consideraciones más sobre la cuestión.

Que las bajas excesivas no tienen que ver con el procedimiento de adjudicación, sino con la esperanza de poderlas recuperar mediante lo que yo llamaría "modificado compensatorio", tiene constatación empírica.

En la antigua Giasa, de la que fui Consejero Delegado durante 8 años, existió durante un tiempo una política rigurosa de negar cualquier tipo de modificado. Como compensación se permitía a los licitadores que presentaran ofertas al alza tras un estudio del proyecto. La conclusión fue que las bajas rara vez superaban el 5% y no eran infrecuentes ofertas al alza. Cuando se relajó esta situación por presión de los contratistas y se volvió a un modelo tradicional, volvieron a aparecer las bajas de 2 dígitos y las peleas por el "modificado compensatorio"

La superioridad del concurso sobre la subasta basada en la  de la oferta técnica sobre la económica no deja de ser una pequeña "milonga" .Dada la evolución de las empresas constructoras en este país, cualquier estudió técnico riguroso les obliga a contratar los servicios de una consultora de ingeniería que les prepare la oferta. Quien  haya tenido que valorar ofertas ha podido comprobar que, para ahorrar costes, las empresas se asocian y contratan varias de ellas con una misma consultora, con lo cual las ofertas técnicas son semejantes y uno se encuentra que en un concurso al que se presentan, digamos 20 ofertas, hay dos o tres grupos de ofertas técnicas. En consecuencia, y salvo detalles secundarios, aparece como único factor de diferenciación la oferta económica. ¿donde está entonces la superioridad del concurso?. Lo único que queda es la discrecionalidad en la valoración de criterios poco relevantes respecto a la calidad técnica, que es coincidente dentro de cada grupo.

A pesar de esto se sigue defendiendo el concurso. Las razones para ello son muy semejantes a las que se esgrimen en la función pública para defender la libre designación de funcionarios frente al concurso para la provisión de puestos de trabajo (y de esto alguna experiencia tengo de mi época de Secretario de Estado para la Administración Pública). La discrecionalidad (aunque no necesariamente implique arbitariedad ) es poder para quien la ejerce. Quien posee este poder, sea político o funcionario se resiste a perderlo, aunque lo ejerza de un modo totalmente legal y correcto. Lo malo es que los criterios discrecionales permiten comportamientos desviados que llevan a situaciones que aunque sean minoritarias, son muy lamentables y ponen en entredicho no solo a los responsables públicos sino a las empresas que entran en el juego.

Otro argumento que se utiliza ( este sobre todo en las comunidades autónomas) para justificar la discrecionalidad en las adjudicaciones de obras, es decir el concurso, consiste en defender el desarrollo de empresas locales. Este argumento no es de recibo ni legal ni economicamente pero curiosamente parece tener  aceptación entre los medios de comunicación locales y la opinión pública en general. En el marco de contratación de la UE es un argumento indefendible, y además tiene el problema de que una vez introducida la discrecionalidad, es muy difícil de comprobar si esta se utiliza con los fines de "desarrollo local" previstos o con otros menos confesables.

Teófilo Serrano

CONCURSOS Y SUBASTAS: BREVE REFLEXIÓN

La corrupción política en España se concentra, principalmente, en dos campos claramente delimitados: el urbanismo y la contratación pública de obras. En el caso del urbanismo se funda en los amplios poderes que las normas conceden a los municipios para ordenar y modificar el uso de los terrenos, lo que deriva en unos incrementos de valor considerables que, en momentos de burbuja inmobiliaria, dan márgenes más que sobrados para repartirlos entre todos los participantes del proceso.

El otro gran foco de corrupción es la contratación pública de obras y a ese se dedicarán estos breves comentarios. En España se han sucedido las modificaciones de las leyes de contratación administrativa[1]. Aunque el objetivo de tales modificaciones ha sido, en ocasiones planteado como una lucha contra la corrupción, es evidente que no se ha conseguido, ni de lejos, acabar con los comportamientos irregulares  aunque sin duda, con buena voluntad cabe admitir que algo  se ha avanzado.

Las causas de estos éxitos limitados son variadas y han sido expuestas por múltiples juristas y estudiosos  y algunas de ellas han sido planteadas por el Tribunal de Cuentas e incluso por la Unión Europea. Nos centraremos aquí, en concreto, en el abusivo uso que las administraciones públicas españolas hacen del concurso frente a la subasta, a la hora de adjudicar los contratos públicos de obras. El concurso, por muy bien estructurado que esté, ofrece siempre un margen de discrecionalidad  en sus valoraciones cualitativas, que puede ser utilizado por políticos y funcionarios para dirigir el sentido de la adjudicación.

Defender la subasta frente al concurso, provoca inmediatamente levantamientos de cejas y gestos desaprobatorios de gran parte de los actores, públicos y privados, de nuestro sistema de ejecución de obras públicas  e infraestructuras en general, pero conviene precisar que muchas de las prevenciones frente a la subasta tienen un fundamento bien interesado. Se trata de preservar la discrecionalidad de los adjudicadores y tratar de aprovechar esa discrecionalidad en beneficio propio.

Las objeciones a la subasta son variadas, aquí expondremos alguna de ellas y trataremos de demostrar que pueden ser subsanables. Se dice que la subasta no permite valorar la idoneidad técnica y económica de las empresas para cumplir el contrato. Este argumento además de falso está claramente desfasado. La Unión Europea ha dejado claro que las ofertas deben valorarse por sus propios méritos y no en función de quien las presenta. Los mecanismos para asegurar la idoneidad de las empresas deben establecerse a la hora de fijar condiciones a las empresas  para presentar ofertas y antes de conocer el contenido de las mismas.

Por otra parte, en España existe un sistema de clasificación de contratistas, que data de la época del franquismo, y que se estableció, en una época en que la subasta era el procedimiento generalmente utilizado, para asegurar que las empresas participantes tuviesen la experiencia y los medios necesarios para la ejecución de la obra. Ya se ve que desde el punto de vista de la idoneidad de las empresas las críticas a la subasta tienen poco fundamento.

Otro de los argumentos en favor del concurso es que de este modo se permite a las empresas mejorar en su oferta las características del proyecto sometido a licitación. Es este un argumento curioso de manejar en un contexto como el español, en el que se huye como de la peste de los concursos de proyecto y obra, que son los que en mayor medida podrían justificar el concurso como procedimiento de adjudicación, ya que en  las licitaciones de proyectos es donde el concurso encuentra su total justificación.

Es de creer que en un proceso de adjudicación en el que la Administración proporciona el proyecto constructivo, este goza de la calidad suficiente para ser ejecutado por un tercero de forma que se cumplan los objetivos perseguidos por la parte contratante. El por qué los proyectos que se licitan no siempre tengan estas características quizá resida en que de este modo se apoya la utilización del concurso como procedimiento de adjudicación.

La estrella de las objeciones a la subasta es el asunto de las bajas temerarias o las ofertas anormalmente bajas. Se argumenta que la subasta, con su absoluta preferencia por el factor precio, da lugar a bajas poco realistas que conducen a que el proyecto no pueda ejecutarse sin modificados o incluso haciendo necesaria la rescisión del contrato con los consiguientes perjuicios para la Administración responsable del mismo.

Dejando aparte que existen procedimientos para determinar si una oferta es  o no temeraria, que se aplican en subastas y concursos, el problema de las bajas trasciende el mecanismo de adjudicación. Como ya hemos mencionado en los concursos también aparecen bajas ya que el precio es en esos casos un factor más, aunque no el determinante. Las bajas injustificadas se producen porque existe la presunción de que con todo probabilidad será posible recuperar la baja mediante el correspondiente modificado o complementario. No creo estar descubriendo grandes secretos si cuento que las empresas, al calcular la baja de sus ofertas manejan lo que ellos llaman “riesgos” y  en su cuantificación influyen distintos factores, entre ellos si el director de obra es más o menos propenso a aceptar modificados.

Para evitar este problema, pongo encima de la mesa el sistema que se emplea en muchos estados USA, que consiste en que para ser adjudicatario de una obra hay que presentar una garantía por la totalidad del presupuesto de contratación, los llamados  “surety bonds”, más en concreto en su modalidad “performance bonds”. Así ante cualquier reclamación, la amenaza de abandonar o parar la obra, tan presente en nuestra realidad en circunstancias similares[2], tiene poca consistencia porque en ese caso la Administración ejecuta la garantía y con ese dinero termina la obra. Este sistema lo conocen bien las empresas españolas que trabajan en USA y no parecen tener graves problemas para aceptarlo allí.[3]

Siguiendo con los modificados, hay varias cuestiones a tratar. Es evidente que existen razones que pueden justificarlos, en una obra lineal es difícil conocer previamente todas las circunstancias que pueden aparecer en un determinado trazado, pero estas razones deben estar muy tasadas y quedar perfectamente justificado que las circunstancias son realmente imprevistas. Por ello se entiende que un trabajo profesional concienzudo no hubiese podido preverlas de forma razonable. También debe respetarse al máximo la necesidad de licitar aquellos modificados que superen una determinada cantidad y ello sin mayores cautelas ya que en la mayor parte de los casos el trabajo lo realizará el mismo subcontratista bajo la supervisión, eso si, de otro contratista principal, con lo que las perturbaciones por falta de continuidad serán mínimas.

Como complemento de lo anterior debería articularse un sistema para desincentivar la presentación de reclamaciones infundadas[4] y sobre todo desorbitadas desde el punto de vista de su coste. En los Estados Unidos Existe una ley federal, de la que también disponen bastantes estados, la “ False Claims Act”[5]  que establece que aquel que denuncie, desde fuera de la Administración, una falsa reclamación de un contratista puede percibir entre un 15% y un 25% del importe de la misma. Soy consciente de la dificultad de aplicación en España de un instrumento legal de esa naturaleza, pero desde luego no sería imposible y podría servir como elemento disuasorio para posibles reclamaciones basadas en razones inaceptables. Por otra parte contribuiría a mejorar la posición de los profesionales trabajando para las empresas contratistas.

Parece claro que la generalización de la subasta como procedimiento de adjudicación, dejando el concurso para casos excepcionales, reduciría de forma importante la discrecionalidad en las adjudicaciones reduciendo por tanto las posibilidades de que aquella pudiese utilizarse de forma desviada.

Para que la subasta se convirtiese en el procedimiento habitual, quizá fuera interesante introducir alguno de los mecanismos aquí expuestos, que sin duda resultarían útiles para cualquier procedimiento de adjudicación que se emplease

Las anteriores son unas reflexiones iniciales  para un trabajo necesariamente complejo pero que requiere encontrar soluciones que eviten que aparezcan en informaciones, más o menos fundadas, empresas españolas de gran prestigio internacional como actuantes en procesos irregulares.

Teófilo Serrano

Noviembre 2012

---

[1] Para la última de ellas ver Juan José Ganuza “Contratación Administrativa” en Fedea  La ley de Economía Sostenible y las Reformas Estructurales en:

http://www.reformasestructurales.es/PDF/Contratacion_publica.pdf

[2] Que en España tiene mucho efecto, porque los responsables políticos quieren terminar la obra antes del siguiente proceso electoral y en consecuencia tienen cierta propensión a ceder a las presiones

[3] Ver Calveras, Ganuza y Hauk “Wild Bids. Gambling for Resurrection in Procurement Contracts” Journal of Regulatory Economics 26.1, 2004

[4] El decir “me equivoqué en la baja y ahora no puedo terminar la obra” no es fundamento para solicitar una reclamación. Por muy extraño que parezca, es un argumento bastante empleado

[5] Ver www.berguer.montague.com/practice-areas/whistjeblowers,-qui-tam-false-claims-act

A LA GACETA DE LOS NEGOCIOS

CARTA